八仙事件即將屆滿一週年，過去這一年來的討論，無論政府機關或是專家學者們，許多都聚焦法令層面上，為了預防這樣的事情發生，因此要多制定相關的法規，為了更妥善地應變相似的災害，因此要採用特定的體系與方法。

這樣的討論與作法，係建立在「已知情境」下的作法，更淺白地說，除非再發生一模一樣的粉塵燃燒，還是高度相似的災難情境與狀態，否則這些法規與建議作法，只是亡羊補牢，並不能徹底解決從這起事件中暴露出來的緊急應變，與跨部門，跨單位整合的困難。

在上週，北部地區（基隆市，台北市，新北市，與桃園市）在八仙事件後第一次聯合辦理了災害應變演習。如我前一篇文章中所說，這樣的聯合演習有其必要性，而且應該將之視為常態定期辦理，讓這些相鄰的縣市，或不同的救災團體與機構間有互相交流，培養默契的機會。然而，睽諸這場演習的內容與辦理的方法，身為災害應變與管理的專業人士，還是建議應該跳脫這些想定好的條件與劇本，以更實際的演習方式，找出並補強災害應變實務上的問題。這篇文章要談的，就是怎樣籌劃演習與救災人員的訓練，進而強化各救災單位的能力，在下次類似八仙事件這種突發的事變中，更有效地保護民眾安全。

開始討論之前，我得先強調一個觀念：

災害演習的目的是找出問題，並於演習後經由大家的討論來找出可能的解決方法。而非是利用演習的機會來強化已知的答案，更不是如現今國內多數的演習設定，由一人或是團體設定好演習的劇本並定義出正確的做法，進而讓參與演習的救災人員把這些標準且固定的作法「演」出來。

美國以八項基本步驟來規劃一場演習（註一）：需求評估（Needs assessment），演習規模大小與參與單位（Scope definition），演習目的（Purpose statement），演習目標（Objectives），相關的情境設計（Narrative），主要演練的情境與說明（Major and detailed events），預期的作業行動（Expected actions），與演練後的溝通（Messages），以下我將逐項說明：

第一步驟：需求評估

每場演習前必須評估演習的整體目標為何，所欲達成的效果有那些？更具體地來說，演練的目的是測試與評估當前的救災計畫與相關戰術及方法，因此演練前必須明確地討論要測試那些計畫，要驗證那些戰術？以八仙事件為例，事後的演練應依據救災後的檢討與總結，評估當初現場救災時出現哪些不足，進而在演習前明確地與各演習人員溝通好演習的需求。

第二步驟：演習規模大小與參演單位

有了上一點的需求評估後，接下來就是要明確定義出演習的規模大小與參演單位。舉例而言，如果要演練八仙事件中大規模粉塵燃燒患者的後送與現場檢傷分類作法，演練單位就要包含地方消防局（支援救護車與救護技術員），衛生局（調派轄區醫療院所與人員），以及警察局（協助指揮交通動線與管制）等等。演習的內容必須有邏輯性，各種災害類型必須是有發生可能且有演練之必要，更詳細的想法將在下一步驟中說明。

第三步驟：演習的目的

每項演習都要動用一筆經費，演習前人員的跑位練習還有各項聯繫與後勤工作龐雜，因此在演習前必須仔細探討演習的目的為何，結合前兩點的討論，要詳細規劃出要演練的情境與項目為何，參演的單位有那些，最重要的是這場演練如何改進現今的救災計畫與各種救災方法？如日本大地震後，國內一些救災單位計劃在河域地區演練海嘯逃生與應變，然而在河流演練海嘯應變是缺乏演習規劃與邏輯的作法，一來是沒有評估轄區是否有演習海嘯逃生的必要，二來是海嘯產生的可能危害與災害境況必定與在河域旁演的大不相同，如果無法仔細規劃好相關演習步驟與想法，硬把不合理的演習情境全部湊在一塊，只是添加應變人員的困擾，也無法達到訓練或找出實際救災問題的目標。

第四步驟：演習的目標

定義出大方向的演習目的後，接著就要一一檢視各參與單位的演習目標，更具體的來說，演習目標必須一一列出每個救災單位在面臨特定的災害情境中，必須達成的具體成果。

以前述的「演練八仙事件中大規模粉塵燃燒患者的後送與現場檢傷分類作法」情境來說，在演習的目標中便可討論事件發生後第一時間內，民間承辦活動的業者應該有那些作法並演練出來（例如引導民眾逃生），相關救災單位到達現場後應該有那些作為（例如啟動緊急醫療網，並分配傷患前往不同層級的醫院就醫，以及現場的救護車動線設計及醫療站的建立地點等等）。在規劃演習的過程中，最重要的是在與各單位溝通及協調，藉由明確的災況，討論相關單位在實際救災過程中可能的分工作法，在這些討論之中，進而了解各單位的救災角色與能量，進而組成一支救災團隊。

第五步驟：相關的情境設計

在災害現場的狀況是不斷發展的，因此在演習規劃的過程中，可藉由有經驗的災害應變人員，來設計相關的情境，以協助較無經驗的災害應變人員了解與準備這些可能發生的狀況。例如災害現場的檢傷分類是一動態的過程，隨著時間流逝，輕傷者的狀態可能惡化，進而移置到重傷區，或是死亡區，演練現場檢傷分類作業時，可以把這樣的情境規劃進去，進而讓現場救災人員練習如何適當配置醫療人員，當狀況越來越惡化時，應該如何抽調輕傷區，甚至一般醫療站的人員前往重傷區處理。

第六步驟：主要演練的情境與說明

值得注意的是，在上一步驟的規劃之中，必須體認到災害演習的時間有限以及資源上的限制，因此規劃者在蒐集相關災難情境時必須找出最主要的演練情境，並請求有經驗的災害應變人員更詳細地說明這些情境的內容。如，是什麼狀況下輕傷的病人狀況會越加惡化，進而必須加以提防，在怎樣的情況下，重傷區的病人會瀕臨死亡，進而要準備那些相關的措施，這些在演練的規劃階段必須加以敘明，以避免在演習中產生疑義。

第七步驟：預期的作業行動

除了前述第四步驟中，定義出各參演單位的演習目標與預期他們達成的具體成果之外，在這一步驟中，可以進而要求各參與演習的單位寫出：

1. 準備的方式：

   如在八仙事件的情境中，警察局需管制現場交通動線，為了管制交通動線，要如何將相關路障或是標示移到現場？

2. 避免災害擴大的方法：

   如化學物質外漏現場，救災單位可以練習如何就地止漏，避免更多化學物質流至環境之中。

3. 管理應變行動的方法：

   應該如何做出強制民眾避難疏散的決定，由誰來下決定，決定的過程中需要納入那些考量？

第八步驟：演練後的溝通

除了演習的內容外，在演練後必須與各參演單位溝通，了解在這場演習中他們看到的問題，與可能的改進作法。各單位之間，也可能發現一些潛藏的問題，有時在同一單位工作久了，對某些問題可能不易察覺，經由不同單位之間的學習與共同演練，可以從中發掘一些可能的問題，進而以促進整體救災作業的角度，調整各單位在災害應變期間的作法與方式。

從以上八個步驟中，我們可以發現美國重視的是演習籌備過程中各部門間的協調與溝通功能，經由共同籌備一場演習的經驗，進而發掘出應對各類型災害較好的方式，與折衷的方案。而這些經由救災團隊間討論出來的方式與方案，正是我在前文中提到的韌性（resilience）策略，這些策略包含了保持應變組織的彈性（隨時與其他應變單位合作），強化橫向聯繫，以及培養臨機應變（improvisation）的能力。

值得注意的是，演練分為很多種類與方式，美國災害演習的分類細節，可見我之前的專欄文章，在國內目前常見的演習之中，多是以展演式（Display）的方式進行，這樣的演習雖可展示政府救災能量與針對特定事件或災害整備的決心，但如我前面的段落內所談，這樣的演習，在寫好劇本與答案下，無法找出潛藏的問題，進而讓個救災單位與人員練習在不同狀況下採取的靈活變通方法。

有鑑於此，在八仙事件即將滿週年的當下，我建議災害應變機關除了舉辦大型展演式的演習之外，應該加強其他類型的災害演練，例如可以鼓勵救災單位同仁多辦理非正式的災害討論聚會（Orientations and Seminars），桌上災害推演（Tabletop Exercise），以及模擬跑位與救災動線的功能性演練（Functional Exercise）。

而災害管理的上級機關不應該將這些災害演習視為評核的內容，鼓勵下級單位演出絢麗花俏的場面與動作以爭取高分。而應鼓勵大家在演習中尋找出問題，多體驗各種可能的救災方法與策略，跳脫出正確答案的思維，當下次發生類似的緊急事件時，才能找出更多更適合現場狀況的救災方法。用更完整，更具韌性的救災方式，來應付各種隨機且無預警的緊急事件。

在面對與整備災害時，我們必須跳脫出「人定勝天」的想法，擺脫尋找單一正確答案的思維，容許各救災單位在演習中呈現不完美的過程，演出各種實際會遇上的困難，在面對同一災害境況下，儘可能找出多種可行的救災方式。如此方能在真正情況發生後，胸中備有更多腹案，減低未知情況所帶來的衝擊，並更有韌性的加以面對。

註一: 請見Lindell, Prater, and Perry (2006) 年所著:Fundamentals of Emergency Management一書中第367至369頁討論內容，全書內容請見此。