寫這篇文章之前，我得先澄清一個觀念，去年中發生的八仙樂園事件，係因高密度的粉塵遇到發熱源瞬間起火，產生劇烈且快速的燃燒現象，並非粉塵爆炸。粉塵爆炸發生的成因很多，其中一項是得在密閉空間內進行，很明顯地這場災害並非發生在密閉空間中，所以是屬於粉塵燃燒，並非爆炸，以下我將以八仙粉塵燃燒事件稱之，更多粉塵燃燒與粉塵爆炸的差異，請見我之前的專欄文章。

現今多數的八仙事件檢討報告，多以事後諸葛的角度去回推災前應該如何避免這場災害。雖說亡羊補牢，猶未晚矣，但是這樣的檢討如果只聚焦在防範下一場類似的粉塵燃燒事故，而非從更大更廣的緊急應變眼光來觀照全局，將如同我之前專欄中所提的一般，見招拆招的災害應變方式，永遠有道不完的歉（連結）。

災害研究者指出，各類的緊急事故依發生的頻率高低與人類應對這類知識的多寡可概分為四類（註一），面對這四類不同的災害，相對應的應變策略請見下方表格：

所謂剛性（anticipation）的應變策略包含事前的規劃，救災時的指揮與控制，以及訂定各種規範與表格。韌性（resilience）的策略則包含了保持應變組織的彈性（隨時與其他應變單位合作），強化橫向聯繫，以及培養臨機應變（improvisation）的能力。

換句話說，在應對上述第一類的災害時（如每日均會發生的車禍救護案件），政府可以利用劃定統一標準的災害應變作法，訂定標準作業程序（SOP），以及強化事前的審查來增進應變的能力（剛性策略）。但面對其他三種類型的災害，則需要體認不管我們如何努力，還是無法避免這類事情發生。因為其背後涉及過多未知的因素，因而產生了高度的不確定性。舉例而言，我們都知道下一場大地震必定將會發生，但確切發生的地點，時間，與規模卻無法預測。這並非災害管理機關的失職，而是大自然的運行中本來就有許多人類認知範圍以外的規則，與其花上更多的心力去規範未知的現象該如何處理，還不如思索未來當這類事件發生後，我們應當如何與之共存。

用這樣的想法加以思考，去年發生的八仙粉塵燃燒事件屬於第二類的緊急事故。雖然粉塵燃燒的原理不難，但相對於容易預測且充分掌握的事件（如前述的車禍救護案件）而言，很難在發生前預測。即便對這類事件成因累積的知識不少，但要增進未來應變這類事故的能力，必需同時強化剛性與韌性策略。

具體來說，在強化剛性應變策略的部分，公共安全必須由政府，業者，與民眾攜手共同維持。業者向民眾收取的活動報名費用中應該包含聘僱初期災害應變人員的費用，在現場設置急救站並配置簡易災害應變的工具（有火災風險的場所至少應有滅火器，有溺水風險的地點至少要有救生圈），並投保足額的意外險，在活動之前送交緊急應變計畫（Emergency Operation Plan, EOP）予地方政府審查。政府收到緊急應變計畫後，依計畫內容提出改進建議，並依據與業者溝通過後的應變計畫內容做足相關的準備，並核發活動安全證明。民眾則需體認自身對於風險亦有承擔的責任，除了應該慎選合格的主辦單位，場所，與活動參加外，更應該學習正確的逃生觀念並了解活動現場相關的出入口與逃生位置。

在強化韌性災害應變策略方面，由於政府是災害應變的主體，故可以主導相關的策略進行，包含了前面所提的保持應變組織的彈性（隨時與其他應變單位合作），強化橫向聯繫，以及培養臨機應變（improvisation）的能力，具體而言，增強災害應變單位的韌性能力，可以做的事情有以下幾點：

一、強化橫向單位的聯繫與溝通，增加平時共同救災的機會

在八仙粉塵燃燒的現場，涉及跨部門（消防，警察，與衛生局），與跨轄區（台北市，新北市，桃園市，及其他前來支援的縣市）的橫向聯繫工作。救災需要的是一個團隊，並培養出相關的默契，因此我建議每年至少應該辦理這種跨轄區與跨部門的聯合救災演習，演習的重點不在結果，而是藉由不同的部門間的共同規劃，撰擬演習的腳本，並配合現場救災演練，進而產生出共同的救災默契。

二、建立專責的災害應變機關，讓救災的經驗得以傳承

建立專責災害應變機關的重要性，我在之前的專欄中已有提過，在此不再贅述，最基本的邏輯是，國家至少要有幾支專責的災害應變隊伍，參與各場大型的災害應變，逐漸累積經驗，培養共同合作的默契，進而將這些救災的經驗傳承。現今最大的問題是各縣市各救各的災，所以應變澎湖復興航空空難的人員沒有參與隔年發生在北市同一航空公司的空難應變，執行過高雄氣爆案大規模傷病患後送的人員，無法協助新北市這場八仙粉塵燃燒的醫療後送作業。因此整個國家的災害應變不斷地在累積經驗，總是從頭再來，自然每次的救災行動總是受人詬病，同樣的問題與錯誤不斷地重複發生。

三、政府應以災害「管理」非災害「應變」的整體思維強化面對災害的韌性

災害管理分為四個階段，分別為減災規劃（mitigation），整備（preparedness），應變（response），以及復原（recovery）。這四個階段看似獨立，實則彼此相關：

在減災規劃時必須分析可能的風險危害，據此才能著手整備，整備了之後必須辦理訓練及演習，以確保救災人員知曉整備的相關內容。演習分為許多類型，最終的演習須以實際狀況為主，讓所有人員模擬實際救災環境，故無限接近災害應變的真實境況。此外，在災害應變的當下，涉及大規模民眾疏散與撤離，必須同時考量受疏散後人員安置的地點，進而跨進災後復原的階段。災後復原涉及居住地重建與規劃，所以必須進行風險危害分析，故而又連回減災規劃的階段。

以上述的災害管理原則來看，負責災害應變的單位很難同時思考災後復原的議題。由於其專業在於災害應變，且其他各領域涉及的專業實在過於龐雜，因此很難要求災害應變者同時專擅減災規劃，整備，與復原的相關技術與知識。

綜合以上所說，建立一個觀照災害管理四階段的國家級防災策略至為重要，如我們還繼續使用應變為主的災害管理機制與策略，依美國的經驗，這類的災害管理方式，將永遠無法制敵機先，在災害發生之前便解除相關危機（註二）。因為以應變為主的災害管理者，永遠要等到災害發生後才能處理，因此只能做到見招拆招（Reactive），唯有將災害管理四階段視為同等重要，開始思索災前減災規劃與整備的方法，甚至進到更前端，在災後復原時就想好避災策略，如此才能做到謀定而後動（Proactive），進而大大減低災害或事故發生之後的規模。（更多Reactive與Proactive的想法，請見我前述之前寫過的專欄文章）。

在八仙粉塵燃燒即將滿一週年的當下，我們回過頭來檢視這場災害時，不妨用更高的角度與視角，去思考國家在面對下一場大型災害應有的整體策略與組織調整，如此才不會流於見招拆招，應接不暇的窘境。

註一：請見 Bruijne, Boin, and Eeten （2010）.“Resilience: Exploring the Concept and its Meanings”一文中第22頁，收錄在Comfort, Boin, and Demchak等人所合編的“Designing Resilience: Preparing for Extreme Events”一書中。

註二：請見 Philips, Neal, and Webb （2012）.“Introduction to Emergency Management”一書中第248-255頁中對於以應變為主的災害管理方式弊病討論。