荷蘭篇／保護綠心 地方畫紅線區不開發

四月是「荷蘭國花」鬱金香盛開的季節，搭乘火車從荷蘭萊登市旅行到海牙市，十二分鐘車程，多數時刻窗外風景是一望無際的綠地與鬱金香花田。

位置相近的兩個城鎮，通常會逐漸開發，連成一片大都會區，一如台灣西部平原的都市化與郊區化開發。但在荷蘭，政府有計畫保護城市之間的綠地，避免都市過度擴張。

荷蘭為什麼要保護綠地？「因為荷蘭人重視生活品質。」阿姆斯特丹市政府資深空間規畫師巴倫（R. Berents）說，居住環境是否親近自然，是最重要的生活品質指標。「阿姆斯特丹的城市規畫原則，就是確保住在市中心的居民，騎腳踏車十五分鐘內，就可抵達市郊綠地親近自然、放鬆身心。」

荷蘭人「與自然共存」的基因，存在蘭斯塔德的心臟－－「綠心（Green Heart）」。這片廣達四百平方公里的綠色開放空間，被荷蘭四大城市所圍繞。綠心內沒有商業大城，也沒有工業區，只有農田、畜牧場和森林。

台夫特大學建築與城市學系教授松納菲爾（W. Zonneveld）說，保護綠心，已成荷蘭國土規畫最基本價值，二千年初期中央政府曾要求各省政府畫下「紅線區地圖」，紅線內為可開發區，線外則不能蓋房子，以保持綠心的開放性。

不過，荷蘭也面臨人口增加、居住需求增多的壓力。為避免城市過度擴張，荷政府六○年代未雨綢繆推出「新鎮策略」，在靠近大城市的一塊土地創造出新城鎮，規畫住宅區，建造有花園、車庫的獨棟洋房社區，吸引擁有汽車、想住市郊的中產階級進駐「新鎮」。

在新鎮和大城之間，政府也確保「綠色緩衝區」。松納菲爾說，政府甚至會向私人買地種樹，為市民創造森林、湖區和小型農耕的休憩空間。

人口往郊區新市鎮移動，八○年代大城市市中心人口也相對減少。荷政府便推動「集約城市（Compact City）」目標，將大城市市中心閒置土地、舊廠房，改建活化成新住宅區，提高市中心的使用密度和居住率。

荷蘭基礎建設與環境部空間發展處副處長史諾肯（H. Snoeken）說，從新鎮到集約城市，荷政府採行的是「集中式分散」（concentrated deconcentration）策略－－將可能擴散的人口和居住需求，有計畫性地「集中」在某些規畫好的區域，分散都市的人口壓力。

荷蘭中央、省、市三級政府都設有國土空間規畫的專業部門。中央政府內的基礎建設與環境部，二○一二年提出全新的國家空間計畫政策報告書，規定中央、省、市都需要有規畫出可達成「競爭力、交通便捷、適居、安全」四大目標的策略（Structure Vision）。

這份政策報告書並非政府獨立作業的成果。史諾肯說，政府附屬的智庫單位「荷蘭國家環境評估署」（PBL）經常對政策做出評估，荷蘭政府也常與學者交流；如組成共有八名空間規畫專業教授的顧問委員會，每年開兩次會，向政府提供建言。為了讓基礎建設、地景和建築規畫更具美感，政府也邀請知名的建築師、空間設計師組成顧問委員會。

此外，非政府組織NGO也荷蘭國土規畫上扮演重要角色。松納菲爾舉例，擁有七十萬名會員的「National Nature Trust（Natuurmonumenten）」，會員人數比任何政黨的黨員數都還多，故在荷蘭國土規劃上擁有廣大影響力。

當政府的建設規畫有破壞生態景觀之虞，NGO會集結出來抗爭，甚至告上法院。政府往往會採納NGO的意見，修正建設計畫。

松納菲爾舉例，阿姆斯特丹艾堡地區著名的水上漂浮住宅社區，在建造前，NGO擔心這項實驗性住宅計畫會破壞水岸生態；經多次溝通，政府從善如流，將環保生態、綠建築的概念納入漂浮住宅的開發計畫中。

「專家導覽員」李鴻源說，他觀察到，荷蘭的空間規畫不單是由政府由上而下埋頭苦幹，而是建立「知識網絡」，重視產官學合作，並與各種不同專業組織合作，這正是我國政府所缺乏的橫向專業交流。